Bargeld in der Verfassung

Das Thema Bargeldverbot ist durch den Wahlkampf des Kandidaten der FPÖ für das Amt des österreichischen Bundespräsidenten Norbert Hofer ins öffentliche Bewusstsein gerückt worden. Dieser strebt eine verfassungsrechtliche Verankerung des Rechtes der Bürger, mit Bargeld zu bezahlen, an. „Ein harmloser Entschließungsantrag, wie im österreichischen Parlament Ende Februar beschlossen, wird nicht reichen“ wird er in den Medien zitiert. Ist dies nur Angstmache oder gibt es berechtigen Grund zur Sorge, die EU könnte gegen den Willen der österreichischen Bevölkerung die Verwendung von Bargeld in Österreich (und in Deutschland) verbieten? Der heutige Wahltag in Österreich bietet eine passende Gelegenheit, diese Thematik näher zu betrachten.

Weitgehend unbemerkt von der europäischen Öffentlichkeit und vermutlich ohne das Wissen vieler europäischer Politiker, haben die Mitgliedsstaaten der Eurozone mit der Einführung des Euro als Währung 2002 und durch die Ratifizierung des Lissabonner Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (VAEU 2007) ihre Souveränität in Währungsfragen fast vollständig abgegeben und auf die Institutionen der Europäischen Union und insbesondere auf die Europäische Zentralbank übertragen.

Es lohnt sich, die wesentlichen Bestimmungen des VAEU im Detail durchzulesen:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1461273582824&uri=CELEX:C2010/083/01

Artikel 3
(1) Die Union hat ausschließliche Zuständigkeit in folgenden Bereichen:
c) Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist,

Artikel 128
(1) Die Europäische Zentralbank hat das ausschließliche Recht, die Ausgabe von Euro-Banknoten innerhalb der Union zu genehmigen. Die von der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken ausgegebenen Banknoten sind die einzigen Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahlungsmittel gelten.
(2) Die Mitgliedstaaten haben das Recht zur Ausgabe von Euro-Münzen, wobei der Umfang dieser Ausgabe der Genehmigung durch die Europäische Zentralbank bedarf.

Artikel 129
(1) Das ESZB wird von den Beschlussorganen der Europäischen Zentralbank, nämlich dem Rat der Europäischen Zentralbank und dem Direktorium, geleitet.

Artikel 130
Bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Verträge und die Satzung des ESZB und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten darf weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen.

Die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der Europäischen Zentralbank oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.

Artikel 131
Jeder Mitgliedstaat stellt sicher, dass seine innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der Satzung seiner nationalen Zentralbank mit den Verträgen sowie mit der Satzung des ESZB und der EZB im Einklang stehen.

Aus dem Protokoll (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (Anhang zum VEU)

14.3. Die nationalen Zentralbanken sind integraler Bestandteil des ESZB und handeln gemäß den Leitlinien und Weisungen der EZB. Der EZB-Rat trifft die notwendigen Maßnahmen, um die Einhaltung der Leitlinien und Weisungen der EZB sicherzustellen.
14.4. Die nationalen Zentralbanken können andere als die in dieser Satzung bezeichneten Aufgaben wahrnehmen, es sei denn, der EZB-Rat stellt mit Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen fest, dass diese Aufgaben nicht mit den Zielen und Aufgaben des ESZB vereinbar sind.

Im Klartext, die Regierungen, die die Lissabonner Verträge VEU und VAEU ausgehandelt und ratifiziert haben, haben sich vertraglich verpflichtet

a) Ihre Souveränität im Bereich der Währungspolitik fast gänzlich auf eine exterritoriale Zentralbank zu übertragen, die das ausschließliche Recht besitzt, die Ausgabe von Euro-Banknoten und Euromünzen innerhalb ihrer Staatsgrenzen zu genehmigen,
b) nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der Europäischen Zentralbank oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen, und
c) sicherzustellen, dass ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der Satzung ihrer nationalen Zentralbank mit den Verträgen sowie mit der Satzung des ESZB (Europäisches System der Zentralbanken) und der EZB im Einklang stehen.

Es ist daher durchaus vorstellbar, dass die Europäische Union oder Europäische Zentralbank, gestärkt durch die Bestimmungen der Lissabonner Verträge, versuchen könnten, die Ausgabe und Verwendung von Euro-Bargeld in der Eurozone und daher auch in Österreich und Deutschland zu verbieten oder einzuschränken. Und es ist schwer vorstellbar, dass die die Regierung eines Mitgliedsstaates oder eine Nationale Zentralbank die Bestimmungen des Lissabonner Vertrags als Rechtsmittel anführen könnte, um ein von der EZB avisiertes Bargeldverbot zu verhindern. Ein nationaler Alleingang im Rahmen der Lissabonner Verträge erscheint ausgeschlossen.

Dieser Umstand bedeutet allerdings nicht, dass es für die EZB ein Leichtes wäre, in einem Mitgliedsstaat gegen den Willen der Bevölkerung und/oder der Regierung ein Bargeldverbot durchzusetzen. Europapolitik wird nicht in Gerichtsälen gemacht, sondern ist das Ergebnis des Ausgleichs machtpolitischer Interessen. Die Urteile vom Europäischem Gerichtshof bzw. von nationalen Verfassungsgerichtshöfen zu EU Fragen fungieren in der Regel als Bestätigung schon beschlossener politischer Richtungsentscheidungen und eignen sich nicht als Instrument, um unpopuläre Maßnahmen einer unwilligen Bevölkerung aufzuzwingen. Darüber hinaus ist die EU in der Vergangenheit oft bereit gewesen, ihre selbstauferlegten rechtlichen Verpflichtungen zu missachten, wenn es ihr politisch opportun erschienen ist. Unvergessen das Missachten der No-Bailout Klausel des Lissabonner Vertrags (Artikel 125 VAEU) in der Euro Krise 2010. Erinnern wir uns an die Worte von Christine Lagarde, damals französische Finanzministerin: „We violated all the rules because we wanted to close ranks and rescue the euro-zone. The Treaty of Lisbon was very straightforward. No bailout.“
http://www.reuters.com/article/us-france-lagarde-idUSTRE6BH0V020101218

Realpolitik wird daher bei der Umsetzung eines Bargeldverbotes ein entscheidender Faktor sein. Sollte die EZB tatsächlich einen diesbezüglichen Beschluss fassen, dann müssten die österreichische Nationalbank (ÖNB) und die österreichische Bundesregierung starke politische Argumente anführen, um ein solches Vorhaben erfolgreich abzuwenden.

Insbesondere wird ein drohendes Bargeldverbot in der Eurozone die Bevölkerung zwingen, eine Antwort auf zwei fundamentale Fragen zu geben, die lange und unbeantwortet im europäischen Raum gestanden sind:

- Soll EU Recht tatsächlich Vorrang vor Nationalrecht haben, oder muss Nationalrecht nicht letzten Endes ein höheres Gewicht als die Rechtsakte der EU-Institutionen haben?

Und damit verwandt:
- Soll in Europa politische Souveränität bei den Bürgern der einzelnen Länder bleiben oder soll politische Souveränität endgültig und unwiderruflich auf die Institutionen der EU übertragen werden?

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Der Grundsatz, dass EU-Recht immer Vorrang vor Nationalrecht haben muss, wird zwar von Juristen und Politikern in der EU stets behauptet, ist aber in den EU Verträgen nirgendwo explizit festgehalten. Dieser Grundsatz ruht auf einem Präzedenzurteil des Europäischen Gerichtshof vom 15. Juli 1964 und wird seitdem vom EuGH in seiner Arbeit konsequent angewendet. Den meisten Europäern ist die Tragweite dieses Grundsatzes nicht bewusst. Die EU geht davon aus, dass EU Recht ausnahmslos Vorrang vor Nationalrecht habe, wie auf der Website des Amtes für Veröffentlichungen der Europäischen Union nachzulesen ist:

Der Vorrang des EU-Rechts über das nationale Recht ist absolut / unumschränkt. Er gilt für alle EU-Rechtsakte, unabhängig davon, ob sie aus dem Primärrecht oder dem abgeleiteten Recht hervorgegangen sind. Die Mitgliedsstaaten dürfen also keine nationale Rechtsvorschrift anwenden, die im Widerspruch zum EU-Recht steht. Der Gerichtshof befand, dass die Verfassungen der einzelnen Mitgliedstaaten ebenfalls dem Grundsatz des Vorrangs unterliegen. Somit hat das nationale Gericht dafür zu sorgen, dass Bestimmungen einer Verfassung, die im Widerspruch zum EU-Recht stehen, nicht zur Anwendung kommen.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=uriserv:l14548

Der Versuch, diesen Grundsatz in den europäischen Verträgen zu verankern, scheiterte allerdings, als der geplante Vertrag über eine Verfassung für Europa 2004 in Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden ablehnt wurde. Artikel 6 dieses Vertrages sah vor, dass:
Die Verfassung und das von den Organen der Union gesetzte Recht Vorrang vor dem Recht der Mitgliedsstaaten haben.

Zweifellos war dieser Passus, der unwiderruflich die Souveränität der Mitgliedsstaaten auf die Institutionen der EU übertragen hätte, einer der Gründe für die ablehnende Haltung der französischen und niederländischen Bürger. Als der Lissabonner Vertrag aufgesetzt wurde, wurde jedenfalls davon abgesehen, diesen Artikel und diesen Grundsatz in den Vertrag aufzunehmen. Somit bleibt das Österreichische Volk entsprechend Artikel 1 der Bundesverfassung der Souverän der Republik Österreich, sowie alle anderen Völker in ihren jeweiligen Ländern, auch wenn in bestimmten Bereichen die EU-Verträge die Institutionen der EU ermächtigt haben, verbindliche Rechtsvorschriften für die Mitgliedsländer der EU zu verfassen.

Der klarste und höchste Ausdruck des politischen Willens eines souveränen Volkes ist die Verfassung, denn im Gegensatz zu Parlamentsgesetzen, die von Regierungen und politischen Parteien im Parlament nach ihrem Gutdünken aufgesetzt und beschlossen werden, setzen die Völker selber in ihren Verfassungen jene Grenzen fest, innerhalb welcher parteipolitische Arbeit stattfinden darf und welche von Regierung und Parlament nicht überschritten werden dürfen. In diesem Kontext ist es interessant zu konstatieren, dass die Regierungsparteien in Österreich, obwohl sie einer Verankerung des Rechtes auf Bargeld in der Verfassung ablehnend gegenüber stehen, es trotzdem für opportun hielten, einen parlamentarischen Entschließungsantrag mit ähnlichem Inhalt zu unterstützen. Aus diesem Verhalten kann man durchaus schließen, dass die österreichische Bundesregierung sich nicht traut, sich explizit gegen die öffentliche Meinung zu stellen und nur ungern in eine Lage kommen möchte, in der sie eine Bargeldabschaffung explizit unterstützen müsste.

Eine im Verfassungstext verankerte Garantie des Rechtes des österreichischen Bürgers, Bargeld besitzen und verwenden zu dürfen, sowie eine dieses Recht untermauernde Garantie, dass Wirtschaftsakteure, einschließlich Banken, verpflichtet wären, Bargeld als gesetzliches Zahlungsmittel anzuerkennen und entgegenzunehmen, würde daher jene Politiker, die grundsätzlich bereit wären, gegen ein von EU und EZB geplantes Bargeldverbot Widerstand zu leisten, enorm stärken. Da die Lissabonner Verträge die Souveränität des österreichischen Volkes weder endgültig noch grundsätzlich auf die Organe der EU übertragen haben, sondern nur in bestimmten explizit genannten Fällen, bleiben die Bürger Österreichs weiterhin das Fundament einer rechtstaatlichen und demokratischen Republik Österreich und durch das Wirken der Republik Österreich in der Europäischen Union auch ein unverzichtbarer Bestandteil der Rechtstaatlichkeit der Europäischen Union. Eine verfassungsrechtliche Verankerung des Rechtes auf Bargeld wäre daher eine Vorgabe, die weder von politischen Parteien und Politikern in Österreich, noch von Vertretern der EZB oder der EU, ohne weiteres ignoriert werden könnte, ohne den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, die in der Präambel des Lissabonner Vertrages als einer der wichtigsten Grundsätze der Europäischen Union angeführt wird, zu verletzen.

Auf der anderen Seite, wäre es nicht einfach für eine österreichische Bundesregierung im Alleingang ein Bargeldverbot zu umgehen. Zuerst ist zu bedenken, dass die Kräfte, die ein EU-weites Bargeldverbot befürworten, mächtige Gegner dieses Alleinganges wären, in den höchsten akademischen und finanzpolitischen Kreisen der westlichen Welt etabliert, auf einer Ebene, die sogar die EU überragt..

Und zweitens, obwohl der Grundsatz des Vorranges von EU Recht vor Nationalrecht in den Verträgen nicht explizit festgehalten wird und jeder Mitgliedsstaat daher theoretisch das Recht hätte, diesen Grundsatz nach Belieben zu missachten, ist das gesamte Gebäude des EU Rechts seit 50 Jahren auf diesem Grundsatz aufgebaut worden. In diesem halben Jahrhundert ist eine sehr große, komplexe und mit Nationalrecht sehr verzahnte Konstruktion errichtet worden. Eine Ablehnung des Grundsatzes durch ein einzelnes Land könnte diesem Gebäude das Fundament entziehen. EU Recht muss per definitionem in jedem Land gleichermaßen zur Anwendung kommen, und zwar entsprechend den Befugnissen, die in den EU Verträgen ausgelegt worden sind. Sollte der Grundsatz sich durchsetzen, dass jedes Land aussuchen darf, ob es einzelne EU Rechtsverordnungen umsetzt oder nicht, dann wäre der Begriff EU-Recht im eigentlichen Sinne schon obsolet geworden.

Historisch hat die EU die Bedürfnisse einzelner Staaten durch vertraglich festgelegte Opt-outs berücksichtigt und somit eine solche Präzedenzwirkung unterbunden. Die Sonderregelungen zwischen der EU und Großbritannien sind die bekanntesten Beispiele dieser Art. Es ist kaum vorstellbar, dass im Falle eines Eurozone-Bargeldverbotes die EZB bereit wäre, ein lediglich für Österreich gültiges Opt-out zu vereinbaren. Ähnlich wie beim EU Recht würde dies das Bargeldverbot von vornherein ad absurdum führen. Ein Beharren der EZB auf ein Bargeldverbot und ein Beharren der Republik Österreich auf ihr souveränes Recht, Bargeld zu verwenden, müsste fast zwangsläufig zu einer schweren Krise in der EU führen, und aller Wahrscheinlichkeit nach zu einer schweren Krise in Österreich. Letzten Endes müsste Österreich, wenn es sich hier gegen eine mit ausreichender Mehrheit ausgestattetes EZB-Direktorium durchsetzen möchte, seine Souveränität im Währungsbereich zurückholen und aus der Eurozone austreten.

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Das Versäumnis, die Bürger der EU für den Grundsatz des Vorranges von EU Recht vor Nationalrecht zu gewinnen und diesen explizit in den Verträgen festzulegen, hat einen gut versteckten aber nichtdestotrotz gefährlichen Riss im verfassungsrechtlichem Fundament der Europäischen Union eingebaut. Der tatsächliche und letztgültige Vorrang nationaler Souveränität gegenüber den EU Institutionen, (lasst uns nicht vergessen, die EU Institutionen existieren nur auf Wunsch dieser souveränen Staaten!) ist mit dem behauptetem Vorrang von EU Recht gegenüber jeglichem Nationalrecht -Verfassungsrecht eingeschlossen -unvereinbar. Diese Behauptung des Vorranges von EU Recht ist im Kern nichts anderes als die Behauptung, die EU wäre die höchste souveräne Instanz.
Denn es wird niemand bestreiten, dass man einen Souverän daran erkennt, dass das Recht von ihm ausgeht und dass es bei der Bestimmung eines Gesetzes keine höhere Instanz als den Souverän geben kann. Die Unvereinbarkeit dieser konträren Souveränitätsansprüche droht, die Institutionen der EU und der Mitgliedsstaaten auseinanderzureißen. Die Tatsache, dass die Regierungen der Mitgliedsstaaten, wie eingangs am Beispiel der EZB dargelegt, in verschiedenen Bereichen bewusst quasi-souveräne Kompetenzen auf die Organe der EU übertragen haben, trägt nichts zur einer Lösung dieses Konfliktes bei. Ganz im Gegenteil, es ist eine Vorspiegelung falscher Tatsachen, die die Lage noch ernster macht.

Dieser Konflikt lässt sich in vielen EU-Krisen erkennen: u.a. in der Rangelei zwischen Griechenland und der Troika, in der Skepsis Großbritanniens gegenüber der EU, in Deutschlands Ringen um verpflichtende EU-Quoten für Migranten und in der osteuropäischen Ablehnung dieses Ansinnens. Das avisierte Bargeldverbot könnte allerdings etwas sein, das diesen Riss in einen Abgrund verwandelt. Das Thema Bargeld ist neben der Problematik der staatlichen Souveränität mit vielen anderen Fragen von fundamentaler politischer Bedeutung verknüpft: dem Recht auf Eigentum, dem Recht auf wirtschaftliche Freiheit, der Problematik der staatlichen Überwachung und dem Recht auf Privatsphäre. Beim Thema Bargeldverbot können politisch engagierten Bürger nicht wegschauen, eine Gesellschaft, die den Anspruch erhebt, Freiheit als ein unverzichtbares Gut zu verteidigen, muss in dieser Angelegenheit Stellung beziehen, die Konsequenzen der eingenommen Haltung erkennen und diese auch mittragen. Möglicherweise gibt es Wichtigeres für die Bürger Europas als den bedingungslosen Erhalt der Europäischen Union. Falls die Europäische Union tatsächlich eine Abschaffung des Bargeldes beschließt und dies auch gegen politischen Widerstand durchsetzen kann, dann wird dies eine Machtdemonstration sein, deren Konsequenzen weit über das Finanzielle hinausgehen werden.